En la mitología griega, Pandora fue enviada por Zeus para castigar a los hombres por haber robado el fuego a los dioses, de manera que en la tierra abrió la tinaja o caja que contenía todos los males y las desgracias que la Humanidad podía sufrir, como la enfermedad, la fatiga, la locura, el hambre, la tristeza, la vejez, el crimen y las guerras.
Hoy se utiliza la expresión “Caja de Pandora” para aludir a las decisiones que son el foco de numerosos conflictos, y me temo que el Real Decreto de Estado de Alarma, con sus prórrogas, y sus tentáculos en forma de Reales Decretos leyes de medidas urgentes, serán la madre de innumerables litigios en materia de responsabilidad patrimonial que pondrán a las Administraciones al borde de la quiebra, ya que el sistema constitucional de responsabilidad patrimonial se alza sobre la idea de el que rompe, paga, pero enriquecida con la apreciación jurisprudencial de la responsabilidad objetiva.
Veamos los posibles escenarios de responsabilidad patrimonial, sin prejuzgar en modo alguno su desenlace, pues es sabido que cada pleito tiene su casuística y pueden interferir de forma decisiva las pautas que marquen, tras el fin del Estado de Alarma, tanto el legislador (que puede -y debería- fijar pautas o baremos para daños típicos, con poco espacio para la controversia judicial, para aligerar litigios), como el Tribunal Supremo (que fije criterios casacionales sobre los criterios específicos de responsabilidad en las aristas de un Estado de Alarma y medidas urgentes, sobre competencias, sobre proporcionalidad de medidas, sobre extensión y posibilidades de intervención, etcétera), o el Tribunal Constitucional (quien será puesto a prueba para decidir la constitucionalidad de los términos de la declaración del Estado de Alarma así como de los Decretos leyes o leyes que los convalidan).
En ese escenario de incertidumbre, el inventario de los posibles cauces de exigencia de responsabilidades patrimoniales de la Administración, podría situarse principalmente, en los siguientes frentes:
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En responsabilidad patrimonial sanitaria, por no haberla prestado, o haberla prestado tarde o diagnósticos errados (a ello me referí en «El reverdecimiento de la responsabilidad sanitaria tras el COVID-19», Actualidad Jurídica Aranzadi, NÚM. 962, 23-4-2020). La Asociación el Defensor del Paciente ha divulgado un documento con los diez motivos principales de reclamación. La cuestión de fondo radicará en determinar judicialmente para cada caso, si la administración cumplió o no con el estándar de medidas que eran previsibles en la excepcional situación o si por el contrario, era precisa mayor diligencia, transparencia y eficacia a la vista del contexto de la epidemia (previsibilidad) y de los medios disponibles (administración eficiente). En definitiva, si cada paciente tuvo la asistencia que merecía y que el Estado podía razonablemente prestarle, o si por el contrario fue víctima de torpeza, retraso o error, debido a una gestión impropia de una Administración seria.
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Las responsabilidades generadas por las actuaciones administrativas dictadas invocando el Real Decreto del Estado de Alarma pero que exceden el marco de lo estrictamente habilitado, y autorizado por el mismo. O sea, cuando se toman medidas de restricción de libertades o privación de derechos que no están contempladas en aquél.
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Las responsabilidades generadas por las actuaciones administrativas dictadas invocando el Real Decreto del Estado de Alarma y ajustadas al mismo, pero que no se ajustan a las exigencias constitucionales del Estado de Alarma. En este ámbito hay que tener en cuenta que la declaración del estado de alarma tiene según la Sentencia del Tribunal Constitucional dictada sobre el primer estado de alarma declarado tras la Constitución (huelga de controladores aéreos) atribuyó al Real Decreto que lo declaró, el valor o rango de ley, pues: «queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley».
Esta importantísima declaración presenta la cara negativa de que el Real Decreto que declara el estado de alarma escapa del control jurisdiccional contencioso-administrativo a favor del Tribunal Constitucional. Pero tiene una cara positiva, y es que aquellos que invoquen en sus demandas impugnando sanciones o medidas, aduciendo la inconstitucionalidad del Real Decreto de Alarma, aunque su litigio desemboque en sentencia desestimatoria, en caso de que el Tribunal Constitucional aprecie próximamente tal inconstitucionalidad, brotará el derecho a reclamar indemnización por responsabilidad patrimonial en aplicación del art. 34 de la Ley 40/2015: «serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa».
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Las responsabilidades derivadas de la aplicación del estado de alarma con sacrificio directo de sus derechos y libertades, pues el art. 3 de la Ley orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio contempla: «Quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes». La cuestión abierta es si tal derecho a resarcimiento es necesario y debido en todo caso, o si depende del reenvío a «lo dispuesto en las leyes», y lo que éstas dispongan específicamente. También queda abierto si la aplicación «directa» se refiere a los supuestos de requisa temporal de bienes o prestaciones «singulares o individualizadas» o la interpretación mas arriesgada, si comprendería los casos de las prohibiciones generales derivadas del propio Real Decreto 463/2020.
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Las responsabilidades patrimoniales generadas por las actuaciones administrativas al amparo de los numerosos Reales Decretos Leyes de medidas de Urgencia, puesto que igual que en el caso de medidas amparadas en el Real Decreto del Estado de Alarma, si las demandas frente a los actos de aplicación de estos decretos leyes invocan su inconstitucionalidad, aunque sean desestimadas, una eventual sentencia del Tribunal Constitucional declarando su inconstitucionalidad podría hacer renacer el derecho a reclamar indemnización por responsabilidad patrimonial en aplicación del citado art.34 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico. Aquí tendrían cobijo los daños y perjuicios sufridos por empresas, trabajadores o contribuyentes, o litigantes que ven su actividad paralizada o recortada, o no restablecida y que pueden considerar que el daño sufrido ha sido antijurídico.
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Las responsabilidades patrimoniales derivadas frente al personal sanitario, por las múltiples dimensiones de perjuicios que se les ha ocasionado (no solo por contagios, lesiones y muertes, sino por perjuicios profesionales).
Y todo ello sin olvidar que el telón de fondo de muchos litigios no será la pertinencia o no de la medida o la sanción sino su proporcionalidad, principio general del derecho que puede amparar la ilicitud y eventual responsabilidad administrativa.
En ese escenario de posibles reclamaciones, la complejidad tiende al infinito, pues debemos darnos cuenta que las medidas que generan posibles responsabilidades son de múltiple origen (normas, acciones u omisiones), de distintas administraciones (estatal, autonómicas, locales e incluso institucionales de entes sanitarios) y con fuente temporal distinta (adopción de la situación, desarrollo, prórrogas o incluso actos posteriores). Y además pueden darse efectos dominó de ilegalidades de una norma sobre las que lo desarrollan o los actos de aplicación. O la problemática identificación de responsables pues que exista un mando único no siempre exonera de las responsabilidades derivadas de actos adoptados por administraciones autonómicas o locales.
Si tenemos presente la dificultad en sede contencioso-administrativa, de acumular pretensiones de esta naturaleza y la enorme carga alegatoria y probatoria de ambas partes, fácilmente se comprende una brutal embolia en la jurisdicción contencioso-administrativa.
De telón de fondo, me temo nos aguarda un Estado económicamente desnutrido, con anemia industrial, y aprobando líneas de ayudas económicas a diestro y siniestro, sin olvidar que habrá que pagar el enorme esfuerzo de dedicación y horas extraordinarias de personal asistencial, policial y protección civil.
Siniestro panorama, señores.
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